公共政策制定过程中参与公众的发展论文

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篇1：公共政策制定过程中参与公众的发展论文

公共政策制定过程中参与公众的发展论文

摘要:公众参与公共政策制定过程中，参与公众本身存在以下问题:参与公众的参与水平发育不均衡;参与公众本身整体上正处于发育阶段;参与公众的结构不合理;参与公众的组织化程度较低且发展不平衡;参与公众的参与需求旺盛但理性、能力不足;参与公众参与过程中理性和情绪的失衡。至少在现阶段，作为参与主体的公众仍然处于发育阶段，其成熟程度还难以支撑充分有效有序大规模的政治参与。所以，不仅要促进公众参与，更要促进公众本身的发育和成熟。促进参与公众本身发展的措施包括:推动社会阶级—阶层结构由金字塔形结构向菱形结构的转变;普及政策参与的公民教育;促进非政府组织发展;深化政治体制改革。

关键词:公共政策;参与公众;政策参与;政策制定

扩大公众参与，推动公众参与公共政策制定不仅是整个政治文明建设的趋势、潮流，而且已经是党和政府明确的目标和价值导向。扩大公民有序的政治参与，推动公众参与公共政策制定，就很有必要对作为参与主体的公众本身的发育和成熟程度进行分析，以此为制定和推行相应的政策和策略奠定认识基础。目前对公众参与的研究大多集中在公众参与的必要性、意义、渠道等方面，对参与公众本身的发育和成熟程度缺乏深入的研究。但是，不深入认识和把握参与公众本身的发育和成熟程度，就难以有效应对和引导公众参与的潮流。本文集中分析公共政策制定过程中参与公众的发育和成熟程度，并就促进参与公众的发育和成熟提出若干建议。

一、公共政策制定过程中参与

公众的发展现状

1 参与公众的参与水平发育不均衡

首先，参与主体权利—利益意识的不均衡。一般而言，大城市的公众权利意识要强一些，农村和小城镇的公众权利意识要弱些;教育程度高的公众权利意识要强一些，教育程度低的公众要相对弱些;涉及直接利益的公众参与意识要强些，不涉及直接利益的公众参与意识要弱些。大中城市的文教科研、党政机关的从业者因其工作性质、文化素质和政治信息接受程度等原因，参与意识较强;而工人、农民、个体劳动者的大多数，尤其是不发达地区的工人、农民、个体劳动者的参与意识相对弱一些。由于经济社会文化发展的高度不平衡所导致的公众参与意识的不均衡将在我国长期存在并影响着公众参与的发育[1]。

其次，公众的政策影响能力不均衡。由于教育水准、参与能力、组织程度，以及与政策制定体系的关系密切程度不同等原因，不同的公众对公共政策的影响能力是存在巨大差异的。某些垄断行业能够强有力地施加影响以阻碍某些不合理制度的修订，而大多数弱势群体自身对政策制定的影响能力是相当有限的，他们更多依靠有正义感的记者、学者、官员来间接影响政策制定。一般认为，在权利意识、组织水平和政策影响能力之间是有正相关关系的;但从权利意识到组织水平，再从组织水平到政策影响能力，显然已经融入了更多也更复杂的政治、经济和社会因素。

2 参与公众本身整体上正处于发育阶段

在时间维度上，参与公众还处于转型过渡期，由于多种历史和现实因素的影响，作为政策参与主体的公众在一段时期内将不可能作为成熟的参与者出现在政策制定的政治舞台上。这就意味着无论是政策制定主体还是相对中立的观察者都不能期望公众的政策参与行为规范成熟，也意味着不恰当、不适合、不规范的行为都是可能经常出现的;而这也更需要宽容和引导，而不是封杀和遏制。历史发展过程中的参与公众恰恰好似一个正在发育的少年，鲁莽、偏执往往都是难免的。

3 参与公众的结构不合理

在政治学和社会学理论中，中等收入阶层是社会稳定的基础，也是公众政治参与的主导力量。我国目前的社会阶级—阶层结构是金字塔形结构，而不是菱形结构，这就意味着在我国现阶段，精英阶层是少数，中间阶层也大大发育不足，中下层占绝对多数。而这种社会结构进一步转换到政策影响能力上，差距更大。首先需要注意的是社会精英集团对政策的影响过大。“十几年的改革过程中出现了一个掌握文化资本、政治资本和经济资本的总体性资本精英集团。”“目前尤其应当注意的是总体性资本对政治和社会决策的影响和左右。总体性资本的精英集团虽然人数很少，但对于社会决策的影响力颇大。……总体性资本影响决策是对于中间层参与决策的最大的威胁。”[2]其次，社会中间层虽然快速发育，但是政策影响能力很低，因为中间阶层是一个很松散的集合[3]。再次，庞大的中下阶层对于公共政策制定影响力更弱。现阶段，由于社会精英

集团影响过大、中等收入阶层发育严重不足、中下阶层规模过大所导致的社会阶级—阶层结构不合理必然不利于形成健康有序良性的公众公共政策参与。

4 参与公众的组织化程度较低且发展不平衡

首先，正式组织和非正式组织并存。从表面上看，我国公众参与公共政策制定的渠道发达完善，组织健全完备:工人有工会、职工代表大会，妇女有妇女联合会，青年有共青团、青联、学生会，工商业从业者有工商联，消费者有消费者权益保护协会……，似乎除了农民没有相应的组织之外，其他社会群体都有相应的正式组织。但是，至少在现阶段，这些组织更多的只是动员性、执行性参与，在表达自己所代表群体的利益、参与和影响公共政策制定方面的功能还发挥得远远不够。正式组织的参与功能发挥不足，非正式组织同时大量存在。例如，农民集体上访时的组织就是典型的为表达群体利益的非正式的、临时性的组织。很大程度上，正是因为正式组织的参与功能发挥不够，才导致了非正式组织出现，并补充甚至代替正式组织发挥参与功能。

其次，无论正式组织还是非正式组织，在内部自我整合机制、程序，外部的政策参与程序、规则方面建设都还很不规范、很不健全。这一方面影响到组织的自治能力，另一方面影响参与的规范性和有序性，两者合成就直接影响公众参与的质量和效益。原子化的公众个体是不可能有序有效地参与到公共政策制定过程中来的;没有发达的社团参与就没有民主的公共政策制定，公众必须组织起来;公众的组织程度直接决定公众参与公共政策制定的层次。

篇2：公共政策：公共政策制定过程中公民参与的困境及改革对策

公共政策：公共政策制定过程中公民参与的困境及改革对策

作者/赵宇峰

一、公共政策制定过程中公民参与的必要性与现实意义

随着民主政治建设的推进，我国公民的参政议政意识逐步增强，人们越来越多地关注与切身利益相关的公共性问题，如社会治安、环境污染以及住房、就业等。对这些问题的关注，让人们对政府公共管理能力，尤其是对公共政策的科学制定等环节产生了极高的期望。

从政策科学的角度判断政府能力的强弱，关键是看政府能否在其职责范围内正确制定并有效实施公共政策。公民参与公共政策制定过程，是提高政府治理能力的必要条件。

利益多元化是公民参与政府公共决策的动力来源。我国在从计划经济体制到市场经济体制的转变过程中，呈现出利益结构多元化趋势，这需要政府提高公共管理效能，协调各方利益，让公共政策更能体现公共利益。而公民参与公共政策制定过程，让各方利益主体表达自己的利益诉求，互相协调并达到利益平衡，正是提高政府管理效能的方式之一。

公民参与公共政策制定具有重要的现实意义，主要体现在以下几个方面：

第一，有利于维护公共政策的公共性。公共政策发挥作用的对象是公共问题，其目标是在解决公共问题过程中实现公共利益的最大化。政府是公共政策制定的最重要主体，是实现公共目标的主要实施者。公民参与公共政策制定过程，有利于表达利益诉求，维护自己的利益，增强公民对政府运用公共权力的制约，避免公共价值取向的扭曲，保障公共政策的公共性。

第二，有利于提高公共政策的合法性和有效性。公共政策合法性是政府获得公民认可和支持的标志。合法性是公共政策的基础，一项政策得到公民普遍拥护和有效执行，才能具有实际上的合法性，才能更好地作为调节公共利益、引导和约束公民行为的准则，确保政策执行获得较高的政策效能。公民参与使政府能够充分考虑各方利益诉求，更好地制定出最符合社会需求和最能被公民接受的政策。这样既有利于提高政策的合法性，又有利于提高政策的有效性。

第三，有利于提高公共政策的科学性。实现公共政策的科学性，受多方面因素的影响，如今的社会问题日趋复杂化、多样化，政府制定公共政策需要大量而全面的信息，但政府掌握的信息却是有限的。公民参与公共政策制定过程，为政策制定提供广泛的信息来源和智力支持，有利于提高政策制定程序和政策方案的科学性。

第四，有利于推进社会主义民主政治建设。随着我国各项改革的不断深化，服务型政府建设逐步推进，社会主义民主政治制度不断发展和完善。公民参与公共政策制定，既为各种利益主体提供多种渠道和途径来表达自己的利益诉求，同时也为实现政府和公民互动提供了前提和保证，保障了公民的知情权、参与权和监督权，有利于推进社会主义民主政治建设。

二、公共政策制定过程中公民参与的现状分析

在我国，公民参与公共政策制定过程的途径主要有以下几种：其一，参加选举。公民有选举权和被选举权，可以直接以投票的方式来行使个人的权利。参加选举是我国公民参与公共政策制定过程的重要途径；其二，参与政党和社会团体活动。通过参加各种政治党派或社会团体，借助团体的力量去影响政策；其三，信访制度。信访反映的通常是一些比较典型的、具有较大影响力的某种社会矛盾，是一定范围内的矛盾已经激化的信号，信访让政府了解大量的、具体的、典型的社会问题信息，有利于解决社会问题，提高公共政策的有效性和科学性；其四，听证制度。中央和地方的很多政府部门制定了专门的听证程序或规则、办法，听证制度的逐步建立和发展，为公民参与公共政策制定过程提供了一个制度化途径，让公民可以通过这一途径了解和参与政府决策；其五，民意调查。(论文范文 )民意调查是指政府通过较大规模的问卷调查或直接访谈的途径来了解公民对有关政策议题的态度与看法，民意调查是政府与公民最直接的沟通途径，它可以让政府获得大量的社会背景资料，为作出正确决策提供参考信息。

本课题组成员曾采取随机问卷调查的方式，向深圳市民共发出问卷300份，收回问卷300份，其中有效问卷289份。通过对问卷进行统计分析，笔者发现，公民参与公共政策制定还存在一些尴尬状况：

第一，政府的信息公开制度不完善。在公民参与政策建议的过程中，政策信息的完整性和透明度是公民建言献策的前提条件。据笔者的问卷调查数据和现实情况分析，公民了解的公共政策信息与政府不对称，政策信息不全面，政府透明度不高，公民参与发挥的积极作用较小。（图1）

第二，公民参与途径的畅通性不足、公民参与途径的有效性和畅通性是提升公民参与的必要条件。随着经济发展和政治体制改革的推进，我国公民参与的形式和途径逐渐多样化，但总体而言，能够真正让公民参与的渠道和途径的畅通性仍然较差。调查数据显示，有58%的被调查人员认为现有的公民参与途径不能满足公民的参与需求，参与途径不甚完善，畅通性不佳。（图2）

第三，公民参与成本较高。在我国，公民参与的效率低、成本较高。对于公民而言，参与公共决策的过程，尤其是通过非制度化的方式参与公共决策的过程，不仅要付出一定的成本，如搜集信息、提出方案要占用时问、付出金钱等，甚至有可能还要承担一定的风险，如遭受打击、报复等。公民很容易认为自己没有被重视、参与无实际意义，从而造成政治冷漠，甚至对民主制度产生抵触情绪。根据笔者的调查，有52%的被调查者认为，人们不关注或不参与公共政策制定过程的原凶是公民参与没有被重视，往往流于形式，无实际作用。（图1）

第四，公民参与制度化水平较低，意见表达途径有限。在我国，公共政策制定过程中公民参与制度化水平较低，组织化程度不高，公民可以个体参与公共政策，但这样利益分散、力量弱小，很难对公共政策制定施加强有力的影响。公民参与的组织化程度不高，社团组织的发展水平参差不齐，规模大小不一，各自所代表的利益与目标不尽相同。目前虽然存在着大量的民间组织，但整体力量较弱，具有很强的依附性，严重影响了这些组织的政策参与水平，从而影响了公民参与公共政策制定的程度。

问卷调查显示，在参与的途径上，多数人选择的是属于非制度性质的、风险性最小的，同时也是最容易被政府忽略的途径。（图3）

三、公共政策制定过程中公民参与的困境分析

公民参与公共政策制定不仅有利于提升政府与民众的和谐关系，还能激发他们的主人翁意识，同时公民参与也为公共政策调整提供重要依据，有利于服务型政府的建设和完善。通过对上述现状的分析可以看出，曰前公民参与的困境主要表现在：

第一，公民参与制度不健全，目前，我国公民参与公共政策制定还未形成健全的体制，还存在较多问题。听证会经常只是走一个形式，并没有起到实质性的作用，而且代表们有时不具备代表性。公民参与公共决策呈现出非制度化和尤序性并存的状况，严重阻碍了公共决策科学化与民主化进程。

第二，公民参与的现有组织机构和渠道较为单一。日前，我国除了上述体制内部的参与机制外，也有属于体制外部的各种协会、学会、大众传媒等机构，它们与公民的联系密切，在公共决策过程中起到了表达、协调和综合公民意愿的重要作用，但他们都具有半官方性质。当前，需要建立非官方的第三部门和非政府组织，从而进一步拓宽公民参与途径，方便公民参与政策制定。

第三，传统政治思想对公民参与有制约作用。政治文化对公民参与公共政策制定具有较强的影响。由于两千多年的'封建集权统治，目前仍然存在着臣民意识、官本位和等级制等传统的政治文化观念。这些传统文化影响了人民群众对自己角色的认知，容易形成服从甚至是盲从的角色意识，抑制了公民表达自己利益主张的主动性，制约了公民参与公共政策制定的积极性。

第四，公民参与具有不平衡性。由于每个公民自身接受教育程度不同，经济状况与社会地位也不相同，公民参与呈现出极大的不平衡性。一般而言，受教育程度越高、经济状况越好、社会地位越高，其参与意识越强，参与的肯定性也越大。与之相反，受教育程度较低、经济收入不是很好的民众，他们的表达途径和方式就很有限，对政策的影响力也有限，使得他们的利益诉求容易被忽略。

四、完善公共政策制定过程中公民参与的相关措施

第一，转变执政理念，积极引导公民参与。目前，应当转变全能型政府观念，向参与型执政理念转型。政府要明确职责定位，实现由“政府本位”向“公民本位”的转变。政府的职能不仅是为社会主义市场经济主体提供服务，同时，还要以实现公共利益为目标，让公民参与到和切身利益相关的公共政策中去，为公民参与提供体制性保障和服务，也促使公务员正确认识自己在政府管理中作为“服务者”的定位。

政府应当加强与公民的信息沟通，探讨多种形式的公民参与方式。政府还应当有意识地培植与保护公民自治组织的形成和发展，增强其经济上的独立性、政治上的自主性，完善民间自治组织的登记管理制度，以便公民以社团方式参与到公共政策的制定过程中，从而提高公民的参政水平，保障公民的合法权利，达成政府与公民的积极互动，建立公民与政府的和谐关系。

第二，完善公民参与的相关制度。有必要出台公民参与公共政策制定的专门法律文件，使公民参与公共政策制定的权利能够具有可操作性，使公民的政治权利真正落到实处。具体需要从以下几方面来完善我国的公民参与渠道：

其一，健全和完善我国的选举制度。选举属于国家政治制度的重要组成部分之一，应注重公民的提名权，通过竞选、演讲等方式保障公民的知情权，同时保障选举程序公正，防止暗箱操作。所有代表应定期向利益代表群体反馈工作，代表不能脱离群众，要加强与群众的联系，及时了解群众的最新利益诉求，并接受群众的监督。

其二，规范我国的信访制度。应建立全国统一的信访机构，防止相互推诿、责任不清，同时可将信访机构移交人大，充分发挥人大的监督作用，保障信访机构的相对独立性。关键还需要改革相应的评价体系，促使地方政府积极主动地解决信访问题。

其三，完善我国的听证制度。听证制度是一种重要的民主形式。通过听证，公民可以充分地向政府表达自己的利益诉求，同时又可以保障政府政策的科学性。应当通过法律规范的形式对听证制度进行完善。不仅应当扩大公共政策制定过程中举行听证会的范围，使听证会成为公共政策制定的常态流程，还应该完善听证代表的遴选制度，保障听证代表能够充分、有效地维护所代表利益团体的利益，同时规范听证程序，增强听证过程的透明度。

其四，健全公共政策制定的监督问责机制。在公共政策制定过程中，强势利益集团会对政府进行游说，使得制定政策过程中会出现违背公共利益的现象。完善监督和问责机制，对于政府认真履行职责具有重要的作用，同时引入公民对政府的监督，在一定程度上也是满足公民政治权利的有效方式，不仅可以维护公民的合法权益，也是约束政府行为、防止腐败的长效机制。因此，加强问责制建设，通过法律的形式明确规定公民参与，包括对政府的监督，政府及其行政人员需要对自己的行政行为负责，并承担相应的法律后果。

第三，大力推行电子政务。随着科学技术的进步，网络已经越来越深入到公民的日常生活当中。电子政务具有便捷、快速的特点，利用电子政务，政府可以有效地将公共政策制定的信息向社会进行公开，公民也可以节约成本，随时了解公共政策制定的相关信息，实现与政府的积极互动，更好地参与公共政策制定，对政府的行为进行有效监督。在大力推行电子政务的过程中，要充分提高电子政务的效率和性能，使政府政务能够更多地在网上进行办理，便于节省公民参与公共政策制定的成本，使公民及时了解公共政策制定的最新动态，加强公民的监督和信息反馈。

作者单位：深圳大学管理学院

篇3：论文：城市规划实施过程中公众参与的体系构建初探

一、前言

如何做好新形势下城市规划实施过程中公众参与的体系构建的发展工作，为城市规划实施过程中公众参与的体系构建发展实现可持续发展提供坚实的安全保障，是现在城市规划实施过程中公众参与的体系构建面临的迫在眉睫、函需解决的头等课题。

二、相关概念以及重要性

1、相关概念

公众指的是政府为之服务的主体群众，公众参与指的是群众参与政府公共政策的权利，是一种让社会上的多数人能够参加到那些与他们的生活环境息息相关的政策制定及决策过程中去的方法和途径。公众参与城市规划，是指公众参与规划的全部过程和不同领域，其本质是要通过公众对规划制定和实施全过程的主动参与，更好地保证规划行为的公平、公正与公开性，使规划能切实体现公众的利益要求，真正的做到以人为本，提升规划的科学性、合理性，并确保规划工作的成功实施。总的说来，公众参与城市规划是对权利（政府―公众）的分配与再分配，是一个利益博弈的过程。

2、重要性

城市规划既是一门跨越自然科学与社会科学的综合性科学，又是一项综合性很强的政府职能，同时它还是一项带社会实践性质的公共事业。城市规划的这三种性质，要求政府的决策要尊重科学、尊重民意，而公众则应当了解规划、参与规划、监督规划的实施，一旦城市居民能够直接而持久地接触规划，成为规划制定和规划实施过程中一个重要的组成部分，规划行为便会更加科学与民主，规划决策便能更符合实际情况和切实体现公众的利益需求，并确保规划工作的顺利实施。

三、城市规划实施过程中公众参与的现状分析

1、主要问题

目前我国城市规划实施过程中的公众参与，不论是规划许可前的听证、规划许可后的救济、规划执法中的监督，还是规划评估过程的意见征询，90%以上的当事人以个体形式出现，内容主要涉及零散的自身利益诉求，公众没有得到有效的组织或没有团体支撑，因而很难形成有深度、有强度的公众参与力量，参与意见常常不能对规划决策形成决定性的影响或建设性的指导，甚至高昂的诉讼费用和冗长的诉讼程序就足以令公众个体望而却步，公众参与也就不免变成了形式上的参与。

2、成因分析

根本原因是我国城市规划的法律制度缺乏城市规划实施过程中公众参与体系的建构和规定。刚刚颁布的《城乡规划法》作为我国新时期城乡规划领域的主干法，对城市规划实施过程中的公众参与也只是提到“应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布”和“应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门并公示”，其余未做任何规定。有些部门法规、大多地方规章虽在规划管理的个别环节涉及了公众参与的部分行为，但往往就事论事，缺乏体系的完整构建。

四、我国城市规划中公众参与主要存在的问题

1、缺乏法律制度的保障

目前我国城市规划的公众参与不仅在参与管理上缺乏合理的机制，在法律上和制度上也缺乏必要的支持与保障。在我国现行的城市规划法律法规中，对公众参与的具体方法和形式尚未明确，使整个规划实施过程的公众参与效率和效果降低。与之相比，我国城市规划中的公众参与相关的法律法规非常抽象，对具体的内容都没有做出详细的法律说明，存在着明显的不足和差距。城市规划中的公众参与具体程序和形式等问题有待进一步完善和明确。

2、多元利益群体的博弈

公众参与最开始被运用就是为了解决社会公众与开发商、政府之间的利益问题。 在这个过程中，政府作为城市规划编制的主导机构，负责编制总体规划和审议控制性详细规划，同时他又要全面地考虑城市的社会、政治、经济、文化的综合发展，希望通过城市规划来促进城市的经济和社会的发展。社会公众在三者利益的博弈过程中，永远是处于弱势的一方，但他们作为城市的所有者，希望能更多的参与到城市规划的编制过程中，表达自己的价值倾向，与政府及开发商达成共识，使城市规划更符合公众利益。所以说，不同的利益群体在参与到城市规划中都有着不同的立场和需求。

3、公众参与程度不足

从我国城市规划各规划阶段中对应的公众参与形式可以看出，社会公众对于城市规划的参与只是某些环节的，而且普遍还只是被动的听下看下，然后接受它，其参与的深度和广度都不足，往往形式大于意义。再加上长期处于这种被动的地步，使得城市规划在公众心里是政府和开发商等的事，而且相关部门对有关的规划信息对外公布和宣传力度也不足，导致社会公众对城市规划的'参与意识就更薄弱了。 同时，由于社会公众对相关专业知识的认知具有局限性，使得他们的意见在城市规划实施过程中被采纳或接受的比较少，特别对一些技术含量比较大的项目，他们的分析力一般无法应对，受到很大的限制。

五、我国城市规划中公众参与系统的完善与保障

首先，将公众的决策权落到实处。为了城市的长远发展，就应该确实将公众的决策权落到实处。其次，给公众一个透明化的信息平台。要让更多的公众参与到城市规划中来，一个基础性的工作就是要解决信息对称问题，即要有一个透明化的、对公众开放的信息平台。这就要求提供给公众的信息应是全面、真实、通俗易懂的。这需要城市规划部门在与公众的信息沟通上讲究人性化和大众化，把公开信息和引导公众参与更好地结合起来。

3、提高公众素质，激发公民参与城市规划的意识和能力

首先要解放思想，转换观念，政府要转换职能，成为服务型政府。政府官员要真正树立“全心全意为人民服务”的执政理念，为公众参与城市规划铺平道路。

其次要提高公众知识水平，特别是要提高一些弱势群体参与公共事物管理的能力和愿望。在目前公众参与的萌芽阶段，规划重点应放在规划知识的普及和传播上，让公众、规划部门和政府官员真正了解城市规划的实质。

六、结束语

综上所述，本文所提到的城市规划实施过程中公众参与的体系构建的研究工作，希望可以对城市规划实施过程的发展提供参考价值。随着城市规划实施过程的不断开展， 对公众参与的体系构建工作也将成为保障商业系统员工培训措施的重要工作。

篇4：公众参与环境保护存在的问题与发展现状论文

公众参与环境保护存在的问题与发展现状论文

1.我国公众参与环境保护现状

1.1 我国公众参与环境影响评价的发展现状

环境影响评价制度是环境影响评价活动的法律化、制度化和程序化，是国家通过立法对环境影响评价的主体、对象、范围、内容、程序等进行规定而形成的有关环境影响评价活动的一套规则。公众参与环境影响评价是指在进行环境影响评价、编制、审批环境影响报告书时，必须征求公众对拟议行动的意见，将公众意见作为决策的一项依据，从而避免拟议行动对环境可能造成的损害，保护相关利害关系人的环境权益。但是，我国环境影响评价制度实行的前10多年中，相关法律、法规对公众参与环境影响评价只字未提。中国公众参与环境影响评价主要得益于国际金融组织的推动，1991年我国实施了一个由亚洲开发银行提供赠款的环境影响评价培训项目，该项目首次在我国环境影响评价中引入公众参与机制。随后公众参与开始得到重视。2002年通过的《环境影响评价法》在第5条、第11条、第21条分别对国家鼓励公众参与环境影响评价、规划环境影响评价的公众参与、建设项目环境影响评价的公众参与进行了规定。但是，这些仍是比较原则性的规定，在实践中缺乏可操作性。直至《环境影响评价公众参与暂行办法》的诞生。该办法于2006年3月18曰起施行，对环境影响评价中公众参与的具体范围、参与程序、方式、期限以及保障公众环境知情权和参与权的措施等做了更为细化的规定。至此我国公众参与环境影响评价工作逐渐走向正规，有了更加明确的公众参与程序，增强了公众参与环境影响评价工作的可操作性。

1.2 我国公众参与环境保护存在的问题

1.2.1 公众参与意识淡薄、参与能力低

公众能否参与到环境保护中来，很大程度上取决于他们的参与意识。当前公众对环境保护和环境问题认识不足，公众参与环境影响评价的意识很弱。有些人不参与也不愿意表达自己的意见，有的甚至对环保措施和项目不管是否有危害都持抵制态度。有时候环境报告公示的内容过于专业，很多公众受教育程度较低，受环境保护知识水平的限制，无法或者很难正确表达自己的意思，造成参与质量低下，达不到预期的效果。

1.2.2 公众参与环境影响评价效力有限

公众参与的时间滞后，一旦决策部门在审批时认为公众所提意见或者发现问题对于避免项目的重大环境影响有意义而导致项目或者行动搁浅，项目投资者所付出的成本太大。审批项目的决策者极可能为了经济的发展和顾及投资者的利益而牺牲公众的环境利益，使得环境影响报告书的编制流于形式4。发达国家的环境影响评价制度都要求在确定范围阶段就及早进行公众参与。因此我国应该根据实际需要将制作环评大纲作为编制环境影响报告书的一个独立程序，并明确规定在此阶段就要引入公众参与机制，这样环评单位在编制报告书时，就可将公众的意见和建议反映到环境影响报告书中去，有利于及早发现问题，从而避免发现问题太晚而影响决策。

1.2.3 环境保护非政府组织（NGO）力量薄弱

环境保护NGO作为公众的一种组织形式，它以贴近公众、熟悉公众、能反映公众的利益和愿望、并有专业技能参与为特征，因而对政府制定的专项规划和建设项目的环境影响评价，环境保护NGO都可以充当公众的代言人，对专项规划和项目的环境影响提出意见，以阻止可能危害公众利益和国家长远环境利益的规划和建设项目的决策实施。但我国环保性的NGO多属于政府支持的民办组织，这种结构在一定程度上会影响到公众的利益，也不利于NGO自治性的发挥。

1.2.5 公众参与环境保护组织体系和程序不完善

目前我国流域中的很多环境问题直接关系到公众的切身利益，而公众参与主要依赖于政府的扶植和资助，参与的内在动力未被充分调动起来7。我国的公众参与多为政府主导型的“自上而下”的形式，参与主体多为受影响的个人，没有专门的代表公众利益的团体和组织，在环境权益受到侵害时往往没有能力与之抗衡。这种政府主导下的公众参与，只有涉及到公众自身根本利益的时候，公众才会表达一下自己的立场，如果不涉及公众自身的根本利益，公众很难将自己独立的立场充分表达出来，使得公众参与很容易流于形式，导致参与的效果不明显。

2.澳大利亚公众参与的成功经验

在环境保护和自然资源管理方面，澳大利亚政府创造了鼓励公众参与的良好氛围，公众参与环境影响评价和流域水污染控制等环保项目中，社区参与和社区承诺是公认最有效的方式。社区参与程序可以看作是在环保和自然资源管理的设计、实施和影响监测中运用的一个技术包，它起始于使目标群体知情，继之以对需要承诺的社区进行赋权，直到社区能坚持实现所希望的结果。这个技术包由五个行动阶段组成：告知阶段、咨询阶段、参与阶段、合作阶段、赋权阶段。

告知阶段：社区知情的方式包括已经准备好的描述事实的传单、出版物以及相关的报告，还包括互联网、公共展览、媒体传播和官方公告等。

咨询阶段：当对公众进行咨询的时候，希望得到他们的反馈，可以采用焦点小组、实地调研、公众会议、建立必要数据库等方式，以便做出基于实据的决策和政策设计。

参与阶段：通过研讨会、投票表决，建立针对社区的倾听渠道，最终社区各群体可以采用正式的书面或口头的形式表达他们对目标项目的支持。

合作阶段：组建多个市民顾问小组对关键问题进行深入的分析，对核心的利益相关者以及脆弱群体要组织单独的小组会议进行磋商和认同，这个阶段的目标是确保最终决策是通过参与式的方式达成的，因此当地相关的所有权拥有者将会支持这个项目。

赋权阶段：社区可以成立公民评判委员会来代表社区进行决策，采取投票方式让人们支持他们各自的偏好。社区得到的赋权包括：更新关键数据库，更新现象描述、更新进展以及影响的指标数据。就一些关键问题进行决策、管理和政策实施行为。

在澳大利亚法律明确规定环境管理中公众参与的必要性，以及对于公众意见必须在规定期限、由规定级别的官员作出反馈的机制，从法律上保证了公众参与的有效性和积极性。社区代表委员会在公众参与中起到非常重要的作用，委员代表的产生过程必须公平和透明。社区代表委员会的'活动组织方式、权利、义务等必须明确。

3.社区磋商小组

3.1 社区磋商小组的建设体系

中国和澳大利亚在使用自然资源的制度和文化背景方面存在明显的差别。在澳大利亚，政府没有集权地位，其权力范围被私有化的市场所制约，土地和水方面也是以私人所有权为主。尽管有上述的不同点，然而对环境负责的行为是全民的事业，在这一点上中澳之间没有区别，同样对于利益、目标、战略和个体行为方面的关注，在两国也是共同的。澳大利亚社区参与的成功经验是值得我们借鉴的。完善环境影响评价制度，应该致力于提高公众参与的主体性意识，使得公众参与不再是一种义务，而是一种权利，公众参与不再是一种被动盲目的行为，而是一种主动、自愿的行为。社区成员作为资源拥有者和使用者，他们自主拥有资源时的激励力量是任何别的主体所不具备的优势，因此，在环境治理中将社区排除在外，将导致失败。结合中国环境影响评价公众参与的现状，设计出一种新的公众参与模式即社区磋商小组。

3.1.1 社区磋商小组人员的产生与组成

社区磋商小组成员可以是社区派出的代表，也可以是社区小组选举产生的代表，一般3-5人组成。社区小组选举代表的办法是：以社区为单位，组织有利益相关的居民或每户参加1名代表进行民主推选或无记名投票选举。

社区磋商小组人员应具备以下条件：拥护国家法律法规，热心为社区单位和居民服务；作风正派，办事公道；身体健康，有一定的议事能力和群众威信；熟悉环境方面的法律法规，有一定的环境保护方面的专业知识背景。

3.1.2 社区磋商小组的职能

向所在社区单位和社区成员宣传党和国家的环境保护方面的方针政策、法律法规，提高群众环境意识；密切联系社区成员，倾听群众的意见、建议和要求，反映社区成员的共同意愿，做到上情下达，下情上达；对区域内出现的环境问题进行诊断，并提出应对措施（如：居民手册、规章制度等）；代表社区成员的意愿参与社区环境方面的议事，行使表决权。

3.1.3 社区磋商小组的运行模式

（1）摸底调查。初步调查污染企业或规划的基本情况，了解其对本社区影响程度与范围，并了解国家相关的法律、法规。

（2）宣传与征求意见。根据所了解的情况，向社区成员宣传建设项目或规划对社区的影响，听取社区成员对建设项目或者规划的意见和建议。

（3）对社区居民提出的意见和建议进行归并总结，形成书面意见和建议，并公示。

（4）代表社区参与多方利益协调机构开展谈判。

（5）向社区通告多方利益协调机构谈判过程及谈判结果。

3.2 社区磋商小组的运行模式

研究小组在常州市武进区雪堰镇雅浦村开展了CCG运行模式的试点研究，以雅浦村衣业面源、生活污水、生活垃圾和水产养殖污染控制为切入点，开展了以衣民为主体的雅浦村CCG参与社会环境影响评价的试点活动，并得到地方环保局、妇联组织和社区的大力支持。

社会评价是分析拟建项目对当地（或波及地区，乃至全社会）社会的影响和社会条件对项目的适应性和可接受程度，评价项目的社会可行性10。目前在我国社会评价还未得到足够的重视，而国家对环境影响评价有强制性要求，可以通过对评价人员进行社会评价方面的培训，在项目环境影响评价中实现对项目社会影响的评价。雅浦村试点项目在公众参与环境影响评价中也引入了社会评价的内容。

3.2.1 雅浦村CCG的组成和培训

项目组在常州召开了CCG成员征求意见小型会议，从雪堰镇环保站及现有的雅浦村委、村小组组长和妇女队长中推荐构成CCG。项目组设计了CCG培训前工作调查表，设计相关问题，对培训人员的环境意识、环境能力建设和对培训的要求进行调查。根据对CCG人员环境意识和能力建设现状调查的基础上，制定了雅浦CCG成员的培训工作方案。培训工作应与CCG成员的生产、生活密切相关。为了保证学员学习的知识能得到很好的应用，在培训工作中，我们加强了与CCG成员生产生活密切相关的公众参与方式的培训，培训方式通俗易懂。

3.2.2 雅浦村CCG模式公众参与的程序与方法

3.2.2.1 项目信息告知

通过培训使CCG成员对该地区的环境污染有所了解，并将雅浦村CCG人员分成4个项目活动小组，包括生活垃圾组、生活污水组、水产养殖组和衣业面源组。项目组及CCG成员就拟开展的4个试点项目工作计划、目标、程序等内容进行了研讨，制订了详细计划，并考察了雅浦村柑橘种植、水产养殖、生活垃圾处置与生活污水处理项目现场。

3.2.2.2 问题诊断

4个项目组与雅浦村CCG成员一起开展行为与环境污染认知、污染控制方法与措施方面的调查，对污染状况进行了分析，提出了目前雅浦村在这四个方面的环境保护中存在的主要问题。

3.2.2.3 编制行为手册

在现场考察和调查结果的基础上雅浦CCG4个活动小组分别编制了衣业面源、水产养殖、生活污水和生活垃圾污染控制公众参与行为手册。

3.2.2.4 内部通告，并征求意见和建议

在项目活动小组内部讨论的基础上，向CCG成员分发手册，并征求他们对行为手册的意见和建议，分别形成了衣业面源、水产养殖、生活污水和生活垃圾污染控制公众参与行为手册。

3.2.2.5 宣传

在征求雅浦村CCG成员建议和意见的基础上，雅浦村CCG对公众参与行为手册进行了修改，向雅浦村村民分发项目研究成果，制作了宣传展板，进行公开展示。

3.3 雅浦村CCG试点项目的成果

3.3.1 雅浦村公众参与程序

雅浦村的公众参与程序是建立在当地衣民或居民的基础上，依托建立CCG来参与社会环境影响评价的程序。这些模式为太湖流域其他想建立社会环境影响评价程序的地区提供了很好的模板。社会环境影响评价程序如下：①信息告知；②CCG或者社区参与社会环境影响评价；③CCG对社会环境影响评估结果的公示和反馈。

3.3.2 建立雅浦村环境污染控制和公众参与行为手册

在对雅浦村开展以村民为主体的CCG公众参与社会环境影响评价模式试点的同时，形成了衣业面源、水产养殖、生活污水和生活垃圾污染控制公众参与行为手册。手册从污染现状、污染危害、存在的主要问题及应对措施等方面对衣业面源、水产养殖、生活污水和生活垃圾污染控制进行了分析和总结，进一步规范了居民的环境行为。

3.4 试点研究的经验与教训

（1）由于中国的广大衣村地区，居民的文化水平不高，缺乏相应的基础知识和人才的储备。而CCG在运行过程中，必须要有专业的技术人员提供技术支持，因此在环境保护意识和知识水平相对低下，缺乏技术支持的地区，建议CCG适当引入专业人员或社会团体人员进入，为相关活动提供技术支持。

（2）在CCG运行过程中，需要一定的经费开展相关工作，但中国还未形成有效的支撑体系，缺乏相应的机制，建议由地方政府提供必要的支持和引导。

4.结论和建议

经实践证明，试点项目成果能够较为真实、广泛地反应出雅浦村在生活垃圾、生活污水、衣业面源和水产养殖方面存在的问题，让公众充分、及时地了解自身的环境行为可能带来的环境影响，规范居民的环境行为，争取将对环境的污染降低到最低限度。雅浦村CCG的环境意识和执行能力以及雅浦村村民的环境意识得到了提高。从实践上证明了，CCG公众参与工作程序与方法是可行的、符合实际的。

由于中国的广大地区，自然特征、经济特征及居民的文化水平存在很大差异，CCG在实际建设中应结合当地的经济发展和主要环境问题等实际情况在具体实施过程中进行调整，在不同环境问题上引入不同的利益相关者，例如可以充分发挥非政府组织的作用，建设以非政府组织为主体的磋商小组体系。